Неблагоприятное для Красной Армии развитие событий на фронтах привело к резкой активизации деятельности бандитских формирований различного толка. Польские и украинские националисты организовали ряд повстанческих выступлений, в том числе во Львове и Тернополе, проводили антисоветские и антироссийские митинги в населенных пунктах; латвийские «айзсарги» оказывали активную помощь немецкой армии в захвате Риги и других городов в Прибалтике. Только за первые шесть дней войны украинскими националистами были спровоцированы двенадцать случаев нападений местных жителей на отступающие подразделения Красной Армии, захват и удержание до подхода немцев пяти населенных пунктов. Это не считая фактов разгрома военных городков.

Усугублялась оперативная обстановка в тылу фронтов и вследствие резкого возрастания активности преступного элемента. Его количество значительно возросло за счет появления дезертиров, уклонистов от несения воинской службы, мародеров, расхитителей государственной и колхозной собственности. Появились вооруженные преступные группы, сколоченные из этих людей.

По мере отхода фронтов на восток устремилось организованно и самостийно эвакуированное гражданское население. В колонны беженцев, не желавших оставаться под властью оккупантов, нередко вливались мутные потоки различных категорий преступников, освобожденные и бежавшие из колоний заключенные, под толпу маскировались шпионы, диверсанты, бандиты. Большинство из них по пути движения занималось воровством и грабежами, производили незаконное изъятие у населения и в колхозах продуктов питания, лошадей, мелкого и крупного рогатого скота, пьянствовали, распространяли ложные и провокационные слухи. Все это удручающе воздействовало на местных жителей, порождало страх перед неумолимым, прожорливым и неподконтрольным людом, неверие в способность органов НКВД и милиции навести в тылу фронтов должный порядок.

Движущиеся по дорогам массы людей к тому же мешали продвижению войсковых колонн к фронту, препятствовали своевременной доставке всех видов боевого и тылового обеспечения для действующей армии, наводняли населенные пункты по пути следования, дезорганизовывали в них нормальную жизнь.

Чрезвычайно сложная обстановка в прифронтовой полосе являлась благоприятной почвой для восприятия населением вражеской пропаганды. Часть населения поддавалась дешевым увещеваниям агентуры и их пособников о непобедимости немецко-фашистских войск; имели место случаи открытого расхищения местными жителями военного и государственного имущества со складов и на железных дорогах; срывались мероприятия оборонного характера, проводимые местными органами власти и военным командованием. В прифронтовых городах враждебным элементом открыто проводились митинги с призывами противодействовать Красной Армии, запасаться продовольствием из воинских складов, выводить из строя военную технику, поджигать производственные помещения, нарушать работу коммуникаций.

Обстановка требовала от военного командования и местных органов власти всех уровней пресечь деятельность преступного элемента, вражеской агентуры и ее пособников на подведомственных территориях, фронтовых коммуникациях, в прифронтовой полосе.

Правовой основой этой работы в первую очередь стал Указ Президиума Верховного Совета СССР от 22 июня 1941 года, которым в ряде районов страны было объявлено военное положение с возложением обязанностей за поддержание общественного порядка и общественной безопасности на военные советы фронтов. Непосредственный контроль за соблюдением порядка и правил, установленных армейским командованием в городах и других населенных пунктах, осуществляли военные коменданты. 24 июня СНК СССР принял Постановления «Об охране предприятий и учреждений и создании истребительных батальонов», «О мероприятиях по борьбе с парашютными десантами и диверсантами противника».

На основании постановления СНК СССР от 25 июня 1941 года управления пограничных войск западных округов в оперативном отношении были подчинены военным советам фронтов, в полосе которых они выполняли свои задачи, и переименованы в управления войск НКВД по охране тыла действующей армии. Организационно эти войска по-прежнему оставались в составе пограничных войск. Непосредственное руководство частями по охране тыла действующей армии осуществлял один из трех оперативных отделов (Западный) Г лавного управления пограничных войск. 26 июня постановлением СНК СССР к охране тыла действующей армии привлекались отдельные части других войск НКВД, находящихся в пределах границ фронтов. Все они в оперативном отношении подчинялись начальнику войск НКВД по охране тыла фронта.

Можно было бы ожидать, что вновь созданное управление немедленно включится в борьбу с многочисленными диверсионными группами и бандитскими формированиями. Однако этого не произошло. В силу сложившихся обстоятельств основным направлением деятельности войск НКВД по охране тыла стало наведение порядка на фронтовых коммуникациях.

В начале войны в прифронтовой полосе не существовало организованного передвижения автотранспортных средств, гужевого транспорта, пеших колонн, беженцев и организованно эвакуированных граждан. Двигаясь одни к фронту, другие в тыл по различным направлениям, зачастую на повышенных скоростях, потоки нередко пересекали маршруты движения друг друга, что непроизвольно или по злому умыслу приводило к образованию многочисленных заторов на дорогах, у переправ, которые стали удобными мишенями для нанесения бомбовых ударов вражеской авиации.

Организацией движения должны были заниматься подразделения, ведавшие дорожно-эксплуатационной и дорожно-комендантской службами. Но с первых же дней войны они оказались не способными справиться с гигантским объемом работы по регулированию движением и проверке документов. Поэтому войска НКВД, выделенные для охраны тыла, руководством фронтов и армейскими штабами направлялись в первую очередь на выполнение задач по наведению порядка на фронтовых дорогах. Так на путях массового передвижения войск и гражданского населения возникла служба войскового заграждения.

Тяжелая обстановка на фронтах, кроме того, вынуждала военные советы использовать войска НКВД для ведения боевых действий. Большинство их частей на Юго-Западном и Южном фронтах не выводилось из боя весь летний и осенний периоды 1941 года.

Таким образом, в начале войны в тылу фронтов не оказалось достаточного количества сил для успешной борьбы с преступниками всех мастей и оттенков, диверсионными группами и бандитскими формированиями. Выполнение этих задач носило бессистемный и случайный характер.