Бюрократизация государственного аппарата проходила на разных уровнях и в течение длительного периода. Объективно она совпала с процессами дальнейшей централизации властных структур. Уже во второй половине XVII в. исчезают остатки иммунитетных феодальных привилегий и последние частновладельческие города.

В 1681 г. выделяется еще одна структура – Расправная палата, которая просуществовала до 1694 г. Боярская дума из политического совета превращалась в судебно-управленческий орган. В 1701 г. функции Боярской думы переходят к Ближней канцелярии, координирующей работу центральных органов управления. Чиновники, входившие в канцелярию, объединялись в Совет, получивший название Коллизии министров (8–14 человек).

В 1711 г. с образованием Сената прекратились дальнейшие трансформации Боярской думы. Аристократический орган, основанный на принципе местничества, исчезает. Его заменяет на вершине властной пирамиды новый бюрократический орган. Принципы его формирования (выслуга, назначение) и деятельности (специализация, следование инструкциям и регламентам) существенно отличались от принципов Боярской думы (традиция, спонтанность).

Столь же сложный путь проделала система центральных отраслевых органов управления – приказов. В 1677 г. насчитывалось 60, в 1682 г. – 53, в 1684 г. – 38 приказов. При сокращении числа центральных приказов возрастала численность приказных губ, местных органов приказного управления: к 1682 г. она достигла трехсот.

Процесс централизации затронул и систему местных органов: с 1626 г. по всей территории государства рядом с органами местного самоуправления (губные, земские избы, городовые приказчики) стали появляться воеводы. К концу XVII в. их число возросло до двухсот пятидесяти, они сосредоточили всю административную, судебную и военную власть на местах, подчиняясь центру.

Воеводы уже к 80-м гг. XVII в. по всей территории страны вытеснили выборные местные органы. Они руководили вверенными им территориальными округами-уездами, а в конце XVII в. некоторые из них поднялись на более высокий уровень: были образованы более крупные административные единицы – разряды (предшественники будущих губерний).

Специализация привела к созданию некоторых административных органов, подчиненных непосредственно царю, а следовательно, являвшихся общегосударственными. К ним относился Приказ тайных дел (1654–1676 гг.), выполнявший ряд разнообразных функций: хозяйственно-управленческие, контрольные (за местными органами и воеводами), надзорные (за посольствами). Этот приказ выполнял функции учреждения, вставшего над всеми центральными отраслевыми органами управления.

Реформы высших органов власти и управления, прошедшие в первой четверти XVIII в., принято подразделять на три этапа:

1699–1710 гг. – характерны лишь частичные преобразования в системе высших государственных органов, в структуре местного самоуправления, военная реформа;

1710–1719 гг. – ликвидация прежних центральных органов власти и управления, основание новой столицы, создание Сената, проведение первой областной реформы;

1719–1725 гг. – образование новых органов отраслевого управления для коллегий, проведение второй областной реформы, реформы церковного управления, финансово-налоговой реформы, создание правовой основы для всех учреждений и нового порядка прохождения службы.

С 1699 г. прекратились новые пожалования в члены Боярской думы и в думные чины, вместо Расправной палаты была учреждена Ближняя канцелярия – орган административно-финансового контроля за деятельностью всех государственных учреждений (к 1705 г. в заседаниях этого органа принимало участие не более 20 человек). Ближняя канцелярия регистрировала все царские указы и распоряжения. После образования Сената Ближняя канцелярия (1719 г.) и Консилия министров (1711 г.) прекращают свое существование.

Сенат был образован в 1711 г. как чрезвычайный орган. По указу Сенат должен был, основываясь на существующем законодательстве, временно замещать царя, например во время нахождения Петра I в военном походе. Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколько позже – двумя дополнительно принятыми указами. Стало ясно, что Сенат становится постоянно действующим органом.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешнеторговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Организационная структура Сената включала присутствие, где выносились решения, и канцелярию во главе с обер-секретарем, которая осуществляла делопроизводство. Решения принимались коллегиально и только единогласно.

Реформа 1722 г. превратила Сенат в высший орган центрального управления, вставший над всем государственным аппаратом (коллегиями и канцеляриями). В системе этих органов происходили существенные изменения.

В 1689 г. был создан особый, не вписывающийся в систему других приказов Преображенский приказ. С 1697 г. в нем оказались сосредоточенными розыск и суд по важнейшим политическим и воинским делам. Он превратился в центральный орган политического сыска и позже, наряду с другими коллегиями, был подчинен Сенату.